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发改委解读:健全生态保护补偿机制 促进生态文明制度建设

来源: 发布时间:2016-05-19 撰稿人:
文章内容
 党的十八大把生态文明建设放在突出地位,明确提出了全面建设社会主义生态文明的目标任务。建立生态保护补偿机制,是建设生态文明的重要制度保障。在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态系统服务价值的基础上,对生态保护者给予合理补偿,是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排,对于实施主体功能区战略、促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果、促进入与自然和谐发展具有重要意义。

近年来,我国积极探索生态保护补偿机制建设,在森林、草原、湿地、流域等领域和重点生态功能区等区域取得积极进展和初步成效,既为有效保护生态环境注入了新活力,也有效促进了欠发达地区的转型发展。

但由于生态保护补偿机制建设工作起步较晚,涉及的利益关系复杂,对规律的认知水平有限,实施工作难度较大,还存在不少矛盾和问题。一是生态保护补偿力度有待进一步加强,主要表现在目前的补偿范围偏窄、补偿标准普遍偏低、补偿资金来源渠道和补偿方式单一等多方面;二是保护者和受益者的权责落实不到位,主要表现在对生态保护者合理补偿不到位、生态保护者的责任不到位、生态受益者履行补偿义务的意识不强等方面;三是配套基础性制度需要加快完善,主要表现在相关产权制度不健全、基础工作和技术支撑不到位等方面。

为进一步健全生态保护补偿机制,加快推进生态文明建设,国务院办公厅发布了《关于健全生态保护补偿机制的意见》(下简称《意见》),提出健全生态保护补偿机制的若干重要政策措施,包括建立森林、草原等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重点区域以及上下游等横向生态保护补偿机制,特别提出了建立稳定投入机制、健全配套制度体系、创新政策协同机制、加快推进法制建设等方面的具体意见。生态保护补偿并非简单的学术研究问题,而是操作性很强的实践问题。不可能、也没有必要重新建立一套全新的机制,而应当与已有工作相衔接。《意见》明确阐述了生态保护补偿机制建立的若干基本原则,这对开展生态保护补偿实践具有重要的指导意义。

“权责统一”是健全生态保护补偿机制的基础。《意见》提出“谁受益,谁补偿”的原则。生态保护的成果是向社会提供生态系统服务这样一类特殊的公共产品,保护者一般很难直接从保护中得到经济收益。按照市场经济社会的普遍原则,享受产品和服务的个人和社会应该向该产品和服务的提供者付费。使生态保护不再是政府的强制性行为和社会的公益事业,而成为投资和收益相对称的经济行为,能将生态保护成果转化为经济效益,鼓励人们更好地保护生态环境。进一步健全生态保护补偿机制需要科学界定补偿的主客体,明确保护者与受益者的权利义务,引导各类受益主体履行生态保护补偿义务,督促受偿者切实履行生态保护责任,保证生态产品的供给和质量。

“合理补偿”是健全生态保护补偿机制的重点。在目前的现实情况下,尚不能通过生态系统服务的价值核算作为补偿的依据,一般从如下三个方面考虑:一是生态保护所导致的直接经济损失,如可以通过野生动物破坏居民农作物造成的直接经济损失估算;二是生态保护地区为了保护生态功能而放弃的发展经济的机会成本,如水源保护区不能发展某些污染产业、沙尘暴控制区不能放养或限制牲畜的数量,而造成的间接经济损失,可以参考当地的土地租金确定;三是生态保护的投入,如用于退耕还林、还草、还湖的补偿、保护天然林的补偿,其它用于生态保护的物质投入、劳动投入、管理费用等。

“政府主导、社会参与”是健全生态保护补偿机制的运行机制。由于生态保护的成果受益者通常是一定地域范围的大多数居民,因此,政府有责任代表全民建立和实施生态保护补偿制度。《意见》指出,应发挥政府保护生态环境的主导作用,加强制度建设,完善法规政策,创新体制机制,拓宽补偿渠道,通过经济、法律等手段,加大政府购买服务力度。同时,作为生态系统保护成果的受益人、企业和团体也应积极参与。使谁开发谁保护、谁受益谁补偿的意识深入人心,是生态保护补偿机制建立和真正发挥作用的社会基础。进一步加强生态保护补偿宣传教育力度,使各级领导干部确立提供生态公共产品也是发展的理念,使生态保护者和生态受益者以履行义务为荣、以逃避责任为耻,自觉抵制不良行为;引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的思想,营造珍惜环境、保护生态的好氛围。

“统筹兼顾、转型发展”是健全生态保护补偿机制的实施途径。处理好“输血型”补偿方式和“造血型”补偿方式的关系,充分应用经济手段和法律手段,探索多元化生态保护补偿方式。搭建协商平台,完善支持政策,引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系,采取资企补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态保护补偿。积极运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式,探索市场化补偿模式,拓宽资金渠道。《意见》指出,应将生态保护补偿与实施主体功能区规划、西部大开发战略和集中连片特困地区脱贫攻坚等有机结合,逐步提高重点生态功能区等区域基本公共服务水平,促进其转型绿色发展。

“试点先行、稳步实施”是健全生态保护补偿机制的重要步骤。逐步实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿,在长江、黄河等重要河流探索开展横向生态保护补偿试点,继续推进南水北调中线工程水源区对口支援,推动在京津冀水源涵养区等开展跨地区生态保护补偿试点。将试点先行与逐步推广、分类补偿与综合补偿有机结合,大胆探索,稳步推进不同领域、区域生态保护补偿机制建设,不断提升生态保护成效。

生态保护补偿机制的建立和完善,是一个漫长的过程。还有许多科学与政策问题需要研究,也有一些实践操作上的问题需要不断解决。但我们有理由相信,作为国家重要文件的《意见》的出台,将为有效调动全社会参与生态环境保护的积极性、促进生态文明建设迈上新的台阶起到积极的推动作用。(中国工程院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员  李文华)

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